《关于开展灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加基本医疗保险提质专项行动的通知》（医保办发〔2026〕11号）于2026年9月8日由国家医保局办公室等七部门办公厅联合印发，成文日期为2026年9月2日，明确用3年左右时间持续提高灵活就业人员等参加基本医保人数，特别是参加职工医保人数^[1]。

一、规模与落差

我国灵活就业从业人员规模已突破2亿人，2025年全国农民工总量达30115万人，新就业形态人员达8400万人，主要为网约配送员、网约车驾驶员、互联网营销师等^[2]。

对照之下是参保结构的落差。截至2025年底，全国基本医保参保133069.39万人，参保率巩固在95%；职工医保参保38856.12万人，其中企业、机关事业、灵活就业及其他人员的参保人数分别为24984.70万人、6889.24万人、6982.18万人[3]。也就是说，面对数以亿计的农民工与新就业形态劳动者，真正以灵活就业身份进入职工医保的仅6982.18万人。

正是这一总量覆盖尚可、结构质量不足的现实，催生了此次专项行动。

二、政策脉络

此次专项行动并非凭空而来，而是我国医保制度改革长期积累的必然结果。

从制度设计层面看，过去灵活就业人员参加职工医保长期面临户籍壁垒。许多城市要求参保人具有本地户籍，导致大量在就业地工作生活的灵活就业人员无法就地参保。二十届三中全会《决定》明确提出健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制。2024年底发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》进一步要求全面取消在就业地参保户籍限制。

从法律层面看，2026年8月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《医疗保障法》提到“鼓励无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加职工基本医疗保险”。这一法律条文的表述，标志着政策导向从允许参保升级为积极推动参保。

从规划层面看，2026年7月发布的《全民医疗保障“十五五”规划》明确要求“鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工基本医疗保险。探索完善灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保缴费方式，提高参保率”。

此次专项行动正是上述政策脉络的集中体现和系统落地。

三、拆解四个卡点

文件部署的五方面任务，对应四个卡点。

方便参。 推动超大城市取消灵活就业人员在就业地、常住地参保的户籍限制；鼓励地方将灵活就业人员等纳入生育保险覆盖范围，可在参加职工保险时同步缴费参加生育保险。

方便缴。 可参考当地职工基本养老保险缴费基数合理确定缴费基数；参加职工医保可从建立基本医疗保险统筹基金起步，缴费率参照当地建立统筹基金的缴费水平确定，实质是降低进入门槛。缴费方式可实行月缴，也可探索按季度、半年、全年预缴；鼓励平台企业对稳定接单的新就业形态从业人员采取“个人缴费+平台补贴”、按单位职工模式缴纳社会保险等方式，条件成熟后逐步制度化。

方便转。 职工医保缴费年限允许按月累计，每满12个月计为1年，把零散的缴费时间都计入年限；达到法定退休年龄及规定累计缴费年限的可享受职工医保退休人员待遇，不足的按统筹地区规定缴足。有条件的省份可探索居民医保缴费年限与职工医保缴费年限的折算办法，折算比例与筹资水平相适应。

方便用。各地不得将办理职工医保退休人员待遇与按月领取基本养老金绑定。这解开了长期存在的“待遇捆绑”死结——过去部分灵活就业者即便缴满医保年限，也因未按月领取养老金而难以享受退休人员医保待遇。同时推行“灵活就业参保一件事”集成服务，推动个人账户跨省家庭共济使用，支持近亲属共享账户资金。

四、未来展望

此次专项行动用3年左右时间推进，其深远意义不仅在于短期的参保扩面，更在于推动制度的长期定型。

从制度演进方向看，未来将逐步探索形成适应新就业形态人员特点的参保缴费模式。从参保结构优化看，“十五五”期间将不断优化全民参保结构，扩大灵活就业人员、农民工、新就业形态人员等重点人群参加职工医保规模。从服务能力提升看，随着“一人一档”数据库的完善、跨省通办的推进、基层服务站点的设立，灵活就业人员的参保体验将更加便捷，医保服务的可及性和均等化水平将持续提升。

可以预见，随着专项行动的深入推进，2亿灵活就业人员的医疗保障将从有没有迈向好不好，从保基本走向保质量。这既是医疗保障制度公平性的体现，也是实现全体人民共同富裕的应有之义。

参考文献

[1] 国家医保局办公室, 财政部办公厅, 交通运输部办公厅, 等. 关于开展灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加基本医疗保险提质专项行动的通知: 医保办发〔2026〕11号[EB/OL]. (2026-09-02). https://www.nhsa.gov.cn/art/2026/9/8/art_104_22045.html.

[2] 腾讯新闻. 鼓励灵活就业等三类人群参加职工医保, 七部门推出多项政策措施[EB/OL]. (2026-09-08). https://new.qq.com/rain/a/20260908A0AH2T00.

[3] 国家医疗保障局. 2025年全国医疗保障事业发展统计公报[EB/OL]. (2026-07-16). https://www.nhsa.gov.cn/art/2026/7/16/art_7_21451.html.