2026年7月16日，经国务院批复同意（国函〔2026〕71号），国家中医药管理局、国家发展改革委联合印发《中医药振兴发展“十五五”规划》（国中医药规财发〔2026〕8号）^[1]。2016年，国务院印发《中医药发展战略规划纲要（2016-2030年）》，首次提出到2020年“人人基本享有中医药服务”^[2]；十年之后的“十五五”规划，目标表述已从“基本享有”递进为“人人享有”——两个字的差别，背后是县办中医机构全覆盖、中医类总诊疗人次达18.2亿、公民中医药健康文化素养从20.69%提至28.1%的十年积累^[3-4]。从“十四五”到“十五五”，规划背景也发生了重要变化。当前，心脑血管疾病、癌症、糖尿病、慢性呼吸系统疾病等四大慢性病导致的死亡占比超过80%，2023年重大慢性病过早死亡率已降至15.0%^[5]——疾病负担的重心已从急性传染病转向慢性非传染性疾病，中医药在慢病防控体系中的角色需要从辅助手段升级为结构性力量。

一、改革指向：从扩规模到建机制

指标体系的变化是最直观的信号。“十四五”规划设医疗机构数、医院数、床位数等十五项指标；“十五五”规划减至十项，不再设置任何规模性指标，转而聚焦人均医师数、诊疗人次占比、适宜技术覆盖率等质量维度。这一变化并非否定规模的意义——截至2025年底，全国已基本实现县办中医医疗机构全覆盖，中医类总诊疗人次达18.2亿^[3]——而是表明规模扩张的阶段性任务已基本完成，下一步的核心矛盾是服务能力和制度供给。

制度供给的关键突破口在医保支付。规划提出“健全符合中医药特点的医保支付方式，深化中医优势病种按病种付费试点”。对慢病防控而言，这直接关系到中医药服务能否从可提供变成可持续。当前，中医药在高血压、糖尿病、慢阻肺等慢病管理中的技术价值已有实践验证，推拿、针灸、功法锻炼等手段成本低、可居家操作，但缺乏与其服务特点匹配的支付标准，使得许多中医慢病干预技术停留在项目试点阶段，无法规模化推广。按病种付费试点的深化，为中医药慢病管理从技术可行走向制度可行提供了支付端的接口。

二、服务体系：治未病与慢病康复首次形成完整链条

“十四五”规划中，治未病以及慢病康复仅以寥寥数语提及。“十五五”规划将两者分别提升为独立板块：一方面，要求规范二级及以上公立中医医院治未病内涵建设，提升治未病服务能力，将中医治未病理念融入诊疗服务全过程，指导地方开展儿童青少年近视、肥胖、脊柱侧弯等中医药干预试点；另一方面，明确聚焦慢性病、职业病、地方病制定推广中医康复方案，推动中医医院康复科建设、三级公立中医医院开设中医护理门诊。

两条线在慢性病防控链条中各司其职，治未病管前端，通过体质辨识、饮食调养、功法运动等干预手段，降低高风险人群向慢病患者的转化率；慢病康复管后端，为已确诊的慢病患者提供急性期后的功能恢复和长期健康管理。前端和后端同时补强，配合中医临床诊疗这一中段环节，中医药参与慢病管理才有了完整的闭环。

基层是这套闭环的落地载体。规划要求每个县级中医医院至少建成2个中医特色优势专科和1个县域中医适宜技术推广中心，将基层机构提供6类15项以上中医适宜技术的比例从62.14%提升至80%。三个数字——2个专科、1个中心、80%覆盖率，构成基层中医药慢病服务能力的三项基准。

三、中西医协同：慢病管理的制度通道

“十四五”规划指出要提高中西医结合水平，“十五五”规划进一步明确提出推进中西医协同旗舰医院、旗舰科室建设，聚焦重大疑难疾病、高原病、罕见病持续开展中西医临床协作。重大疑难疾病中，心脑血管病、肿瘤、肾病、疫病被点名要求取得突破。

对慢病管理而言，中西医协同的实质是为中医药提供了从替代选项变为并行方案的制度通道。当2030年综合医院的中医临床科室覆盖率提升至98%，当旗舰科室将中西医协作固化为诊疗路径，慢病患者在同一个诊疗体系内即可获得两种医学体系的评估和干预，而非自行在中医和西医之间做选择。

四、人才根基：没有人，中心就是空壳

规划提出，到2030年，中医类别执业医师占比达20%以上的基层机构比例从73.46%提升至80%，同时推广“县管乡用”“乡聘村用”模式，在大学生乡村医生专项计划中扩大中医学类专业人员招收数量。岐黄工程在此基础上，系统部署了领军人才、青年拔尖人才、基层骨干人才和西学中人才的梯次培养体系。

基层中医药慢病管理面临的核心约束不是设备，不是技术规范，而是人。一名合格的基层中医师既需要掌握辨证论治的思维方法，又需要具备慢病长期管理的临床判断力，这样的人才培养周期长、留人难度大。“县管乡用”“乡聘村用”解决的是身份和待遇问题，岐黄工程解决的是能力问题，两条线缺一不可。

从“十四五”的建机构、扩床位到“十五五”的建机制、强基层，从2016年人人基本享有到2030年人人享有，中医药振兴发展正在从规模扩张阶段进入制度构建阶段。对慢病防控而言，支付改革为服务提供经济可持续性，治未病与康复补全了服务链条，中西医协同打开了制度通道，人才培育提供了能力保障，这四条线共同构成了中医药参与慢病全链条管理的制度框架。方向已明，关键在落地。

参考文献

[1] 国家中医药管理局, 国家发展和改革委员会. 中医药振兴发展“十五五”规划: 国中医药规财发〔2026〕8号[EB/OL]. (2026-07-16). https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202607/content_7076394.htm.

[2] 国务院. 国务院关于印发中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）的通知: 国发〔2016〕15号[EB/OL]. (2016-02-26). https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/26/content_5046678.htm.

[3] 国家中医药局, 国家发展改革委负责同志就《中医药振兴发展“十五五”规划》答记者问[EB/OL]. 中国政府网, (2026-07-23). https://www.gov.cn/zhengce/202607/content_7076397.htm.

[4] 国务院办公厅. “十四五”中医药发展规划: 国办发〔2022〕5号[EB/OL]. (2022-03-29). https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-03/29/content_5682255.htm.

[5] 吴静. 慢性病综合防控筑牢全民健康基石[N]. 人民论坛, 2026-02-25(05).